I.- Repasemos unos conocimientos básicos sobre Derecho Administrativo Sancionador.
1.- La Administración tiene encomendada la labor de velar por el cumplimiento de los intereses generales (al menos así lo dice el art. 103.1 de la Constitución española: "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales), es decir, por todo aquello que sea útil, o beneficioso para el Estado y los ciudadanos.
2.- Para el cumplimiento de esos fines, la Administración debe actuar con sometimiento a la ley (así lo dice el mismo art. 103 de la Constitución : "de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho").
3.- Pero, además, para que la Administración pueda cumplir con esos fines, es la propia ley la que dota a la Administración de ciertas facultades o poderes coercitivos y sancionadores. Así, la Administración goza del llamado privilegio de la autotutela administrativa (que es el privilegio de las Administraciones públicas según el cual sus actos se presumen válidos y pueden ser impuestos a los ciudadanos, incluso coactivamente, sin necesidad del concurso de los tribunales, y al margen del consentimiento de aquéllos -salvo el posible control posterior de los Tribunales para que se compruebe si la Administración actuó legal, objetiva, imparcialmente, etc-), o de la facultad sancionadora, de imponer sanciones (así lo prevé el art. 25.3 de la Constitución, si bien con el límite consistente en que no puede imponer sanciones que supongan, directa o indirectamente, una privación de libertad).
4.- Pues bien, cuando se trata de la facultad sancionadora de la Administración, el Tribunal Constitucional (por ejemplo, en la Sentencia 77/1983) ha declarado que la Administración puede ejercer esa facultad pero con sujeción a los principios del Derecho Penal (es decir, respetando las garantías del art. 24 de la Constitución: "1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.
2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia").
Según la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1981: “Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia CE y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro TS, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales”.
5.- ¿Cuáles son esos principios inspiradores del orden penal de los que habla el Tribunal Constitucional? Pues, en esencia, son los siguientes:
a) presunción de inocencia: significa que la culpabilidad no se supone, sino que debe ser demostrada. Todos somos inocentes hasta que se demuestra lo contrario. ¿Y quién tiene que demostrarlo? Pues supongo que el Estado (los Tribunales o la Administración), ya que este es el mecanismo de toda presunción (la persona favorecida por una presunción está eximida de aportar prueba sobre el hecho presumido). Por eso, precisamente, toda persona acusada de algo tiene derecho (entre otros) a no declarar (a guardar silencio). Según el Tribunal Constitucional, en su STC de 26 de abril de 1990: “Toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de culpabilidad sobre esos mismos hechos, de manera que el 24.2 CE rechaza tanto la responsabilidad presunta y objetiva como la inversión de la carga de la prueba en relación con el presupuesto fáctico de la sanción”. Asimismo, según reiterada doctrina constitucional, el ámbito propio del derecho fundamental a la presunción de inocencia es el proceso penal y, por extensión, el procedimiento administrativo sancionador (SSTC 30 /1992 y 80 153/2000, entre otras).
b) el principio de personalidad de las penas o sanciones administrativas (ex art. 25 CE), en virtud del cual sólo se puede imponer una sanción al sujeto identificado por la norma, de tal modo que los hechos deben serle imputables.
6.- Y para garantizar a los ciudadanos que la Administración cumple con sus cometidos de acuerdo con la legalidad (por ejemplo, para controlar que cuando ejerce la potestad sancionadora se respetan los principios del derecho penal), la actuación de aquélla está sometida al control de los Tribunales (al menos así lo dice la Constitución en su art. 106.1: "Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican").
II.- Veamos qué suce a veces en la práctica.
1.- El caso: Un coche circulaba a velocidad excesiva y un aparato cinemómetro lo fotografió. La policía, que no detuvo el vehículo ni identificó al conductor tras la infracción, realizó indagaciones a partir de la matrícula fotografiada. Comprobó que era un vehículo de empresa y preguntó a la empresa quién conducía el coche en el momento de la infracción. La empresa contestó que el coche era de leasing y que, si bien no podía decir quién conducía en el momento de la infracción, su conductor habitual era el Sr. Pepito. La policía buscó al Sr. Pepito, le citó en la Comisaría, le leyó sus derechos (a no declarar, a un abogado, etc) y le citó para un juicio penal rápido (ya que la velocidad detectada era delictiva).
El Sr. Pepito fue al juicio, negó que él fuera el conductor en el momento de los hechos y dijo quién podía usar también el coche (su mujer, su suegra y su cuñada, ya que vivían juntos, y aportó, además, un documento de la empresa de leasing del coche en el que se decía que la esposa era conductora habitual del coche).
El juicio rápido se archivó, y se pasó a diligencias previas para investigar a fondo quién podía ser el conductor. Se hicieron indagaciones, y, tras las mismas y varias vicisitudes y recursos, se decretó el sobreseimiento provisional penal "ante la imposibilidad de averiguar quién era el conductor al tiempo de los hechos".
El asunto pasa a manos de la Administración y ésta, sin practicar diligencia alguna, notifica al Sr. Pepito que le impone una multa, le retira el carnet y le quita puntitos.
El Sr. Pepito recurre administrativamente la multa alegando lo que ya dijo ante el juez penal, aduciendo las teorías de la aplicación de los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador, y que nada hay que haya cambiado respecto a lo que se investigó en sede penal. La Administración no le hace ni caso.
Pepito recurre ante los Tribunales de lo contencioso administrativo, alegando lo dicho en el párrafo anterior.
¿Y qué han resuelto los Tribunales de lo contencioso administrativo, garantes de que la Administración aplica los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador? Pues han resuelto mantener la multa a Pepito diciendo lo siguiente:
"...si bien es cierto que los responsables de la infracción son los autores materiales del hecho, no es menos cierto que la no coincidencia del infractor con el conductor habitual es un hecho cuya prueba corresponde a la parte recurrente -en nuestro caso, a Pepito-, hecho impeditivo por lo que la ausencia de prueba sólo a él le puede perjudicar dado que de otra forma, y ello repele a la más sencilla lógica, bastaría con negar los hechos, con negar que era el conductor habitual, con realizar alegaciones genéricas, para enervar el derecho del Estado a ejercer un ius puniendi en hechos como el que se enjuicia, que sinceramente deben calificarse de hechos graves y con evidente puesta en peligro de la seguridad del tráfico".
III.- Conclusiones.
Las encontramos en la película "Buscando a Nemo". Marlin y Dori, en su azaroso viaje en busca de Nemo, se topan, sorprendentemente, con un tiburón vegetariano que les dice que no teman, que les cuidará y ayudará. Pero el bueno de Marlin (un pez payaso, para más metáfora) y la desmemoriada Dori (¡qué profundidad tienen los de Disney!) acaban descubriendo que el tiburón, por muy vegetariano que parezca o diga ser, siempre será un tiburón y, como tal, va a devorar a los pececillos indefensos.
¡DIOS NOS LIBRE DE CIERTOS GUARDIANES!
